53 años después:
Académicos analizan la Reforma Educacional de Frei Montalva

Noticia
Carlos Huneeus, Eduardo Frei Montalva, Javier Couso, reforma educacional
17 de enero, 2017

Fuente: La Segunda (4 de enero de 2017) 

La Segunda extractó, el pasado 4 de enero, parte del capítulo que aborda la reforma educacional impulsada por el ex Presidente Frei Montalva “Eduardo Frei Montalva: un gobierno reformista”, libro editado por Carlos Huneuus y Javier Couso, y publicado por nuestra casa editorial. A continuación reproducimos dicho extracto.

Educación para desarrollar la economía y modernizar la sociedad

Al menos cuatro fuentes conceptuales nutrieron la reforma educacional del gobierno de la Democracia Cristiana que se inició en 1964: el humanismo progresista católico y la doctrina social de la Iglesia Católica; las teorías desarrollistas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal); la teoría del capital humano, y las propuestas pedagógicas y curriculares de base científica provenientes de Estados Unidos (Fischer, 1979; Cox, 1984; Núñez, 1990; Ruiz Schneider, 2010).

Portada Politicas indigenas La base de generación de la propuesta educativa fue amplia y de carácter progresista, con fuerte arraigo en una clase media bien instalada en el campo educacional (Cox, 1984), recogiendo propuestas innovadoras de larga data en el campo educacional chileno (Núñez, 1990), resignificadas a la luz de la filosofía humanista de Jacques Maritain (Fischer, 1979) y combinadas con ideas económicas y sociológicas de la teoría desarrollista de la modernización en América Latina (Ruiz Schneider, 2010). Con elementos tomados de estas fuentes el gobierno de Frei Montalva elaboró una propuesta de reforma educacional consistente con su programa de radical transformación social para Chile, que buscaba responder a la “crisis integral” del país profundizando la democratización y haciendo que el cambio superase las estructuras tradicionales de dominación y exclusión, uno de cuyos bastiones había sido la desigual distribución social de las oportunidades educacionales (Ahumada, 1966; Hamuy, 1967; Sunkel, 1965).

Se trató, en lo esencial, de hacer a la educación funcional a las necesidades del desarrollo económico y la modernización sociocultural y, más aún, transformarla en un factor promotor de estos procesos. Especialmente crítico era el interés de superar la extrema segmentación social de la sociedad chilena, facilitando procesos de movilidad social basados en la meritocracia, a la que se consideraba como la mejor conciliación de un imperativo de justicia y la necesidad de eficiencia (Bellei y Pérez, 2010).

Aunque algunas de estas ideas venían promoviéndose en Chile desde inicios del siglo XX, es posible considerar esta reforma como su punto cúlmine, no solo por su mayor sofisticación conceptual, sino por haber orientado un proceso efectivo de transformación integral de la educación nacional, nutriéndose al mismo tiempo de capacidades técnicas y profesionales, y de una base social en proceso de “democratización fundamental”.

Resultado básico de la reforma: la expansión de la educación pública

Para la evaluación del impacto de los cambios estructurales operados por la reforma educacional iniciada en 1964 se requería de más de una década (Leyton, 1970). Desafortunadamente, los años que siguieron no fueron de estabilidad en las políticas, un contexto que afectó en particular al sistema educacional. Con todo, algunos indicadores básicos de expansión educacional permiten afirmar que la reforma de Frei Montalva marcó un cambio de tendencia significativo con respecto a sus predecesores.

El más importante e histórico resultado de esta reforma fue haber abierto las puertas de la educación secundaria, iniciando un camino de masificación que no se detendría más (Bellei y Pérez, 2010). Dado que no existen buenos indicadores de retención escolar para la época, observar la evolución de la cobertura de educación secundaria provee además una imagen aproximada del impacto de las políticas contra la deserción en la educación primaria.

En el Gráfico 1, sobre la cobertura de la educación secundaria en la población de 15 a 19 años, es posible apreciar la magnitud de este impacto. Hasta 1964 el país había expandido lentamente la educación media, alcanzando apenas un 17% de cobertura; de haber continuado este ritmo de crecimiento, hacia 1970 la cobertura estimada no hubiese sido superior al 23% (línea punteada en el Gráfico 1); en realidad fue del 33% (línea sólida en el Gráfico 1).

De otra forma: durante los seis años del gobierno de Frei Montalva la cobertura de educación media aumentó en 16 puntos porcentuales, cuatro veces más que la expansión de 4 puntos porcentuales realizada por el gobierno anterior (esta tendencia continuó en los años posteriores, se detuvo con el golpe militar y solo se retomó luego de la reforma de 1980).

El esfuerzo de democratización de las oportunidades educacionales no se limitó a la educación media, sino que abarcó todos los niveles de enseñanza. En efecto, el ritmo de crecimiento de la matrícula escolar y universitaria durante el periodo de Frei Montalva fue superior al ritmo de crecimiento de todos los gobiernos anteriores desde 1938 (piie, 1984).

Esta obra se hizo esencialmente expandiendo el sistema público de educación. Según se puede observar en los Gráficos 2 a 5, durante el gobierno de Frei Montalva la tasa de crecimiento promedio anual de la matrícula de educación pública fue mayor que la de todos sus predecesores y marcó en todos los casos un quiebre con la tendencia previa al estancamiento, lo que fue especialmente notorio en los niveles educacionales posteriores al 6° grado de primaria, los más impactados por la reforma.

Por ejemplo, si se consideran los grados 7° y 8° de educación básica (cuya matrícula prácticamente se duplicó en el periodo), la educación pública pasó de representar un 59% del total nacional en 1964 a un 75% en 1970 (piie, 1984).

También los Gráficos 2 a 5 permiten apreciar que la reforma de Frei Montalva hizo una explícita opción por priorizar la educación pública. La expansión de la educación privada había venido mostrando un leve mayor dinamismo que la pública en los periodos inmediatamente anteriores (gracias a los mayores apoyos financieros del Estado), tendencia que se revirtió en todos los niveles educacionales en favor de la educación pública durante el periodo democratacristiano.

El mejoramiento, y sobre todo la expansión de la educación demandaron un importante esfuerzo financiero al país. La prioridad gubernamental por la educación se expresó en un aumento real del gasto fiscal destinado al sector del 143% durante el periodo (en el gobierno anterior el aumento había sido de un 43%), que pasó de representar alrededor de un 14% a un 15% del gasto fiscal total a ser aproximadamente un 20% a un 21% (piie, 1984; Schiefelbein, 1976).

En términos globales, el gasto público aumentó desde un 3,6% del pgb en 1965 a un 5,0% del pgb en 1970 (piie, 1984).

Conclusión: el potencial y los límites de la reforma de Frei Montalva

En cuanto al desarrollo educativo chileno, la reforma educacional de Frei Montalva fue un puente que unió el pasado, incluso decimonónico, con el futuro, incluso contemporáneo. En varios aspectos fue la última (y tardía) fase de conformación del sistema escolar chileno, creación de sus instituciones, consolidación del Estado Docente, y expansión del acceso a la educación.

Desde una perspectiva de la larga duración, esta reforma fue el cierre de un proyecto nacional iniciado a mediados del siglo xix. En otros términos, la reforma anunció lo que serían en adelante las políticas y debates educacionales, que acompañan hasta el presente al país: mejoramiento de procesos y logros de aprendizaje, tecnificación de la educación, evaluación estandarizada, y reformas comprehensivas para abordar sistémicamente la calidad y equidad educativas.

La reforma de Frei Montalva fue, grosso modo, efectiva e instaló dispositivos de cambio educacional tan poderosos que sobrevivieron a las tormentosas décadas siguientes. Algunas de sus creaciones (como la reforma curricular) recién vinieron a ser modificadas de manera significativa hacia finales de la década de los años noventa, mientras otras todavía persisten (como la estructura de niveles y modalidades educativas), incluyendo las importantes instituciones educacionales especializadas fundadas (por ejemplo cpeip, conicyt, junji).

Especialmente relevante fue la desarticulación de las trabas institucionales a la expansión de la educación media, que se continuó masificando a pesar de que la dictadura militar definió una política restrictiva al respecto. Por cierto, en la práctica la reforma quedó inconclusa y, considerando los ritmos de apropiación de los cambios en los sistemas escolares, es claro que su programa de transformaciones era demasiado ambicioso para un periodo presidencial.

El sentido de urgencia basado en la convicción de que Chile tenía un enorme retraso educativo llevó a los reformadores a hacer política educativa “a presión”, pero los tiempos institucionales, educacionales y políticos requeridos fueron mayores que los disponibles.

El juicio contemporáneo es crecientemente crítico de ciertos aspectos que fueron centrales en la reforma educativa, porque ahora hay mucho más conciencia de sus limitaciones.

Por ejemplo, la pretensión de dar base científica a la educación está hoy más presente que en 1964, pero se aconseja más cautela en los instrumentos tecnológicos para su introducción y prestar mayor atención al desarrollo de capacidades para incorporarlas; las evaluaciones estandarizadas a gran escala dirigen hoy no solo la vida escolar y los sistemas nacionales sino las comparaciones internacionales, con una omnipresencia que los reformadores no imaginaron, pero existe claridad sobre los múltiples efectos no deseados de ese tipo de instrumentos; en fin, la teoría del capital humano no ha hecho más que consolidarse como el paradigma político y conceptual dominante del campo, pero es cada vez más criticada su inadmisible parcialidad para comprender e impulsar el progreso educativo.

Se diría que la reforma de Frei Montalva en la dimensión cientificista de su afán transformador incorporó dispositivos de cambio tan potentes como riesgosos, de no ser bien conducidos.

Finalmente, y a pesar de su enorme capacidad de transformación social de las oportunidades educativas, es también claro que la reforma de Frei Montalva experimentó los límites de la promesa igualadora en educación para la marcadamente desigual sociedad chilena.

Aunque anunció el fin de la segmentación de las escuelas por clase social, no abordó el cierre social de las escuelas privadas pagadas por las familias; y si bien avizoró un liceo común, en la práctica institucionalizó la segmentación socioeducativa de la enseñanza preuniversitaria y prelaboral para los jóvenes chilenos. Por cierto, se trata de estándares de equidad tan exigentes que ningún gobierno posterior los ha podido resolver.

Con todo, no es arriesgado afirmar que Chile hoy tendría un sistema educacional mucho menos desigual y segmentado de haber perseverado en el camino que inició la reforma educativa de Frei Montalva.

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